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保安业发展的问题与对策

      由于社会观念、体制、机制、法律、政策等方面的禁锢,直至今天,可以说国内没有一个行业像保安业这样,步履如此艰难,严重滞后于市场经济发展。因此,我国的保安公司要做强做大,与国际接轨,走出国门,还有许多路要走,亟待政府和国人达成共识,官民齐心给力。

    (一)   目前面临的问题

    1.或软或疏,立法乏力

    伴随着我国对外直接投资经济的不断发展以及我国公民出国频率的快速增加,我国海外利益防护的客观需求与国内立法与政策的滞后显得不相协调,以致海外保安服务存在真空地带。作为上层建筑的顶层制度设计,我国立法采取了“宜粗不宜细”的做法。首先,与西方发达国家比较而言,我国的保安服务市场起步相对较晚,各方面尚不完善,海外市场当前仍是处于起步阶段,我国在该方面立法因缺乏成熟的实践基础,目前仅作原则性、概括性规定。其次,我国区域经济发展不平衡,各地保安服务市场的业务类型、收费标准、行业管理等问题存在较大的差异性,法律层面(全国人大常委会的立法)没有作出统一的详细规定,只好留待下位阶的法规、规章去做具体规定。再次,我国现处于社会转型期,保安市场模式尚未定型化,新情况、新信息、新趋势随着经济发展动态必然不断涌现;立法方面需舍弃细致化,而采取“弹性化、包容化、口袋化”的粗疏性处理方式。基于以上因素,我国在保安领域的立法存在过于“粗疏”的弊病。正如山东华威保安集团董事长苟金庆在接受媒体有关“试水海外保安”采访时所言:当前中国保安进军海外市场最大的难点是缺乏立法支持。前文所述的立法“粗疏”问题在保安实务领域的延展即为相应法律规范执行力的软化、弱化、虚化、空化,法的实效大打折扣。首先,立法过于原则性、笼统性,其直接后果是缺乏可操作性,现有的规定沦“一纸空文”,法的效力先是“软化”,再则演变为弱化,最后虚化、空化。比如,在保安业迅速发展的过程中,我国先后出台了《公司法》和《反垄断法》。但诚如前文所述,两法在保安业面前苍白无力。此所“软”就专业法律法规而言,目前最高位的就是《专职守护押运人员枪支使用管理条例》和《保安服务管理条例》两部行政法规,此外还有与之有关的《娱乐场所管理条例》、《物业管理条例》。我国保安业发展有近30年了,《中华人民共和国保安业法》尚未能出台。而国务院《保安服务管理条例》的局限性是有目共睹的。其次,立法粗疏性的初衷之一是维持法的稳定性,但其概括性、弹性化的特质不可能以口袋方式无限度地包纳复杂多变、日新月异的保安服务市场。保安业务在我国的社会转型期,其服务对象、业务范围、业务种类、管制标准、准入门槛、行业规范等随着经济发展而出现诸多变化。追求权威稳定性而忽略制度变迁性的粗疏性立法因缺乏实效而最终损及其权威性。比如,国务院《保安服务管理条例》所规定的经营范围依然狭窄,义务与权利不一致,束缚了某些特殊业务的开展;组建主体的限制,扼杀了不同所有制单位的举办权和不同区域的合法、合理竞争。

    2.垄断禁锢,发展乏力。

    垄断包括两方面:部门垄断、区域垄断。毋庸讳言,当初我国保安服务业的出现,更多的是一种行政行为而非市场行为。事实上,保安行业与政府部门、警察部门有着先天性的深厚渊源。在美国,其海外保安公司的典范代表“黑水公司”虽名为私营化、商业化的保安组织,但与美国政府、国防部(五角大楼)有着千丝万缕的联系,其创始人、保安员均与美国军队关联甚密。诸多美国政府或军方不方便出面的任务转交给黑水公司这样的民间保安组织,由其以“私人个体”的角色予以实施。尽管如此,“黑水”公司在定性上是非官方的民间组织,美国政府或军方不是主办方或主管者。

    在我国,《保安服务管理条例》出台以前,保安组织长期以来由公安部门垄断主办。公安部门对保安公司的管控集“主办、主管、监督”职能于一体,集“经营方、监管方”、“运动员、裁判员”身份于一身。虽然保安公司提供的服务是有偿的,但是对它更在乎的是维护社会治安的作用即社会效益而非经济效益,也就是说,保安公司更主要的是一个社会管理的存在物或行政辅助工具,而非经济存在物或经济主体。乃至《保安服务管理条例》实施4年多后的今天,各地保安公司绝大多数仍然被置于公安机关的绝对直接领导之下,《公司法》、《反垄断法》在这里都行不通,“参与或者变相参与保安服务公司的经营活动”还是普遍现象。业内人士称之为“官办保安”s。在保安公司设立及市场划分上,基本是对应于基层公安机关的管辖区域,保安公司和市场区域相互独立,越界竞争被绝对禁止。业内人士称之为“画地为牢”。正是由于这“监督管理”下的部门垄断和地域垄断,其他资本进入的权利受到严重侵犯。而公安机关垄断下的保安公司养尊处优,缺乏危机意识和竞争能力。

    3.不大不专,竞争乏力。

    所谓“不大”,是指我国的保安公司规模小;不专”是指我国的保安公司专业程度低。在发达国家,许多保安公司动辄数千人甚至数万人,下属众多分公司,业务分布许多国家、地区。如美国平克顿公司就有职员35000人,在美国、加拿大和英国等设有120多个办事处,并且60多个国家建立了业务联系。①而且,发达国家保安公司都以专业的服务和技术防范为突破口。强调品牌战略,突出强项优势,谋求专业技术水平的提升和可持续发展战略。从当年西科姆保安公司成功地承担东奥运会的保安工作,英国保安公司G4S正式成为2012伦敦奥运会保安服务的指定供应商,也足见发达国家保安公司的规模之大和专业程度之高。相比之下,我国目前的保安业还处在起步阶段,规模小,专业程度低,颇显嫩弱。尤其是由于画地为牢的管理经营模式,无法营造竞争环境,行业的知识化、专业化程度较低,行业准人标准与必要的专业训练要求低,行业协会形同虚设,业务范围狭窄,技术含量低,因而无法形成规模,实现规模效益。企业既“不大”又“‘不专”,没有自己叫得响的拳头产品和特色品牌服务,且绝大多数是较低层次的传统保安服务项目。

    4.标准缺失,监管乏力。

    西方国家在海外建立保安公司,尽管其能够实现定性与运作方面的民营化、商业化,但在行业管理与政府监管方面仍有统一的、定位较高的标准规范。比如:在美国,45个以上的州都有严格的从业要求,其中对于保安员的教育,训练、经历、年纪等都做了相应的行业进入标准。而在德国,也对保安从业人员做出进入标准包括“没有违宪、犯罪前科或违背法律禁止,保安员必须年满19岁且修完与保安业务相关的职业训练课程,并接受有关执行保安业务所需的法制培训且并且取得培训结业证书,同时通过德国工商业的专业资格考试”。⑦通过统一性、标准化的监管方式,西方国家的海外保安总体而言,其综合素质较强、专业水准较高。相比较而言,因我国的海外安保业务正处于起步初期,为尽可能地扩大海外市场、树立形象口碑,目前奔赴海外的保安公司及.,其保安员的专业技能与综合素养处于较高的水平线。这种高水准的人才选拔与职业准入来自于保安公司的自主、自发,此种所谓的自主、自发从根本上讲来源于其在海外创业初期打开市场的急迫压力。这不过是理性的经济人在利益权衡之下的自发行为。在外部标准化监管缺失的情况下,此种个体自律行为仅仅是短期举动,而不可能具有持续性。比如,美国“黑水”公司在伊拉克地区占据绝对大量的保安业务,但因外部监管滞后的因素,其保安员违纪违法行为逐步膨胀并肆虐泛滥。

    “四道坎”导致“四乏力”,保安业发展缓慢,跨出国门举步维艰。“四道坎”有民间(企业)的原因,更有官方(政府)的原因。因此,要跨过这“四道坎”,变乏力为给力,民间.(企业)自身必须有勇有谋,但重要的是官方(政府)必须敢于担当。作为企业,保安公司要像华威保安集团那些企业一样,有信心有决心,有勇气有谋略,敢于“走在政府前面”,通过提升技术专业水平、创新企业管理制度、加强队伍管理的途径谋求发展,遇到棘手问题要有胆量有智慧解决它。政府敢于担当,就是说要敢于负责任,面对保安公司发展壮大走出国门已经面临和可能面临的种种困难,要想办法采取有力措施克服它。在法律不断完善的基础上,公安、商贸、外交以及国防等部门要密切配合,严格依法行政,像鼓励和支持其他企业走出去一样,鼓励和支持保安企业大胆走出去,和外国同行竞争,占领国际保安市场。




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